POLITICO
Άποψη: JULIA FRIEDLANDER
03/08/2022
Οι ΗΠΑ και η Ευρώπη χρησιμοποιούν κυρώσεις για να προσπαθήσουν να σταματήσουν έναν πόλεμο που είναι ήδη σε εξέλιξη. Είναι ένα τεράστιο στοίχημα.
Κάθε πρωί από την εισβολή της Ρωσίας στην Ουκρανία, όταν ανοίγουν οι αγορές, οι αναλυτές παρακολουθούν δύο πράγματα ταυτόχρονα: την προέλαση των ρωσικών στρατευμάτων στη μια οθόνη και την αξία του ρουβλίου στην άλλη, δύο μέτωπα μάχης στην ίδια αντιπαράθεση.
Κατά τη διάρκεια δύο ιστορικών εβδομάδων, οι ΗΠΑ και οι εταίροι τους επέβαλαν κυρώσεις στα μεγαλύτερα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα της Ρωσίας - συμπεριλαμβανομένης της αφαίρεσης ορισμένων από το σύστημα ανταλλαγής μηνυμάτων SWIFT - ενίσχυσαν τους περιορισμούς του χρέους και επέβαλαν κυρώσεις στον ίδιο τον Ρώσο πρόεδρο Βλαντιμίρ Πούτιν. Καθεμία από αυτές τις κινήσεις ανέτρεψε κι από μια ιερή αγελάδα που υπήρχε από την εισβολή στην Κριμαία και το Ντονμπάς το 2014: δεν θα πειράξουμε τις μεγάλες ρωσικές τράπεζες· οι περιορισμοί δεν θα ισχύουν για το χρέος στη δευτερογενή αγορά (διαπραγμάτευση ρωσικού χρέους μεταξύ δύο μη ρωσικών οντοτήτων)· και ο Πούτιν δεν θα δεχόταν ποτέ κυρώσεις, τυπικά ένα πολιτικό μήνυμα ότι οι ΗΠΑ επιδιώκουν αλλαγή καθεστώτος. Ο εκπεφρασμένος στόχος το 2014 ήταν να επικεντρωθεί στη συμπεριφορά του Κρεμλίνου και να μην βλάψει την ευρύτερη ρωσική οικονομία.
Η στρατηγική έχει πλέον μετατοπιστεί για να οδηγήσει τη χώρα στο γκρεμό. Το περασμένο Σαββατοκύριακο, οι χώρες της G-7 πάγωσαν τα ρωσικά συναλλαγματικά αποθέματα που διατηρούνταν στη δικαιοδοσία τους, κόβοντας την πρόσβαση της Ρωσίας σε σχεδόν 400 δισεκατομμύρια δολάρια, ή πάνω από το 60 τοις εκατό των αποθεμάτων, σε μια νύχτα. Η δράση έδειξε μια απαράμιλλη αποφασιστικότητα μεταξύ των συμμάχων να κλιμακωθεί στην πιο επιζήμια επιλογή. Την Τρίτη, οι ΗΠΑ ανακοίνωσαν ότι θα απαγορεύσουν τις εισαγωγές ρωσικού πετρελαίου, ένα σε μεγάλο βαθμό συμβολικό αλλά πολιτικά κλιμακωτό μέτρο. Οι δυτικοί ηγέτες επέλεξαν να αντιστοιχίσουν τη σφοδρότητα του πολέμου της επιλογής της Ρωσίας με τη σοβαρή οικονομική πίεση, υποβαθμίζοντας τις εκστρατείες «μέγιστης πίεσης» της εποχής Τραμπ.
Αλλά η απάντηση της Δύσης δεν είναι πλέον απλώς πίεση – είναι οικονομικός πόλεμος. Σε αντίθεση με προηγούμενες εκστρατείες κυρώσεων, οι οποίες προσπαθούσαν να ασκήσουν πίεση με την πάροδο του χρόνου για να φέρουν μια χώρα στο τραπέζι ή να προτρέψουν μια μακροπρόθεσμη αλλαγή συμπεριφοράς, ο στόχος αυτών των κυρώσεων στη Ρωσία είναι να αλλάξει η στρατιωτική στρατηγική σε έναν πόλεμο που ήδη συμβαίνει.
Μπορεί η οικονομική πίεση να αναγκάσει έναν ηγέτη που είναι αποφασισμένος να μείνει στον πόλεμο, να αλλάξει τα σχέδια μάχης - μια απόφαση που θα έπρεπε να παρθεί σε μερικές μέρες, όχι μήνες ή χρόνια; Μπορούν οι ΗΠΑ και οι εταίροι τους να προκαλέσουν αρκετό όλεθρο στη ρωσική οικονομία εγκαίρως ώστε να καταστήσουν τον πόλεμο μη βιώσιμο; Κανείς δεν μπορεί να το απαντήσει αυτό.
Ποτέ δεν επιβλήθηκαν οι κυρώσεις όπως οι σημερινές, και αυτό είναι ένα στοίχημα υψηλού ρίσκου για την ευρωπαϊκή ασφάλεια, σε πραγματικό χρόνο, μέσω χρηματοοικονομικών και οικονομικών μέσων. Οι κινήσεις είναι ακόμη πιο εκπληκτικές, δεδομένου ότι η κυβέρνηση Μπάιντεν προτίμησε μια πιο συγκρατημένη προσέγγιση στις κυρώσεις όταν ανέλαβε για πρώτη φορά τα καθήκοντά της.
Σε τελική ανάλυση, οι επιλογές της κυβέρνησης Μπάιντεν μπορεί να αποδειχθούν ένα make or break σενάριο για τη χρήση χρηματοοικονομικών και οικονομικών μοχλών στην εθνική ασφάλεια. Μια αποτυχία της Δύσης να αποτρέψει τις επιθέσεις της Ρωσίας - ή να αποτρέψει σοβαρές επιπτώσεις στην παγκόσμια οικονομία - θα σηματοδοτήσει ότι ακόμη και οι ισχυρότερες από τις κυρώσεις των ΗΠΑ δεν μπορούν να κατευθύνουν ένα πολιτικό ή στρατιωτικό αποτέλεσμα. Οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής μπορεί να χρειαστεί να επανεξετάσουν ένα εργαλείο που έχει αναλάβει κεντρικό ρόλο στη λήψη αποφάσεων της κυβέρνησης, αλλά θα μπορούσε να χάσει τη νομιμότητά του εάν αποτύχει το τρέχον στοίχημα.
Αν και η σειρά των κυρώσεων της Ρωσίας είναι άνευ προηγουμένου τόσο ως προς το εύρος της όσο και ως προς την ταχύτητα με την οποία εφαρμόστηκε, ο πλήρης οικονομικός πόλεμος έχει αναμφισβήτητα πολύ καιρό να έρθει. Οι επαγγελματίες αναφέρονται εδώ και καιρό στις κυρώσεις ως «οικονομικό πόλεμο» και έχουν συζητήσει οικονομικά μέτρα χρησιμοποιώντας στρατιωτική ορολογία. Έχουμε ακούσει για ένα «οπλοστάσιο» κυρώσεων, κυρώσεις «αποτροπής», ακόμη και «κινητικές» και «πυρηνικές» κυρώσεις. Ακόμη και η αναφορά στους «στόχους» των κυρώσεων, όπως περιγράφει η κυβέρνηση των ΗΠΑ αυτούς που ενδέχεται να υπόκεινται σε κυρώσεις, προκαλεί την εικόνα του όπλου – και αυτό μπορεί να είναι μέρος του προβλήματος.
Η επιβολή κυρώσεων στη γλώσσα του πολέμου τείνει να κάνει τους υπεύθυνους λήψης αποφάσεων υπερβολικά αισιόδοξους (αν και μόνο υποσυνείδητα) σχετικά με το τι μπορούν να επιτύχουν οι κυρώσεις αντί της στρατιωτικής δύναμης. Εξαιτίας αυτού του πλαισίου, συχνά ανατίθενται οικονομικοί μηχανισμοί για την επίτευξη πιο συγκεκριμένων πολιτικών αποτελεσμάτων από αυτά που μπορούν να επιτύχουν. Δεν μπορείτε να σταματήσετε τανκς (ή πετρελαιοφόρα) με τράπεζες. Η επιτάχυνση της πολιτικής αλλαγής μέσω κυρώσεων είναι δυνατή, όπως το εμπάργκο που βοήθησε στην κατάρρευση του απαρτχάιντ στη Νότια Αφρική ή η οικονομική κατάρρευση της Σοβιετικής Ένωσης, αλλά και τα δύο ήταν συμπιέσεις αργής κίνησης για δεκαετίες.
Καμία ομάδα δεν ήταν πιο απογοητευμένη με αυτή την πραγματικότητα από τους στενότερους συμβούλους του Τραμπ για το Ιράν και τη Βενεζουέλα. Υπό την πίεση να επιτύχουμε γρήγορες νίκες για έναν πρόεδρο χωρίς υπομονή, εμφανίστηκαν εκστρατείες «μέγιστης πίεσης» για να εξαλείψουν τη βούληση τόσο του καθεστώτος της Βενεζουέλας όσο και του ιρανικού καθεστώτος. Για τη Βενεζουέλα, αυτό σήμαινε αποκλεισμό των αγορών πετρελαίου και κλείδωμα περιουσιακών στοιχείων, ενώ στρατιωτικοί και ηγέτες της αντιπολίτευσης σχεδίαζαν την ανατροπή του Μαδούρο. Οι κυρώσεις στο Ιράν ισοδυναμούσαν με πλήρες εμπάργκο καθώς και σε δευτερεύουσες υποχρεώσεις κυρώσεων, υποβάλλοντας τις τρίτες χώρες με εμπορικούς ή οικονομικούς δεσμούς με το Ιράν σε κυρώσεις από τις ΗΠΑ. Αναπτύχθηκε σταδιακά, η αύξηση της πίεσης σχεδιάστηκε για να αναγκάσει την ιρανική ηγεσία να επιστρέψει στο τραπέζι των διαπραγματεύσεων για να διαπραγματευτεί μια πιο ολοκληρωμένη και περιοριστική συμφωνία.
Εκείνη την εποχή, οι παρατηρητές θεώρησαν αυτές τις πολιτικές ως αδιανόητη κλιμάκωση και κατάχρηση της χρηματοοικονομικής μόχλευσης των ΗΠΑ – τελικά ήταν η μέγιστη πίεση. Αλλά ακόμη και οι σκληροπυρηνικοί του Τραμπ χρησιμοποιούσαν το εργαλείο με σχετικά παραδοσιακό τρόπο. Ήθελαν αποτελέσματα το συντομότερο δυνατό, αλλά δεν υπήρχε συγκεκριμένο χρονοδιάγραμμα κατά το οποίο έπρεπε να λειτουργήσουν οι κυρώσεις. Η αποτελεσματικότητα των κυρώσεων δεν βασιζόταν σε εξωτερικούς παράγοντες όπως η ικανότητα της χώρας-στόχου να κερδίσει ή να χάσει έναν πόλεμο μέσα σε λίγες εβδομάδες, όπως κάνει τώρα η κυβέρνηση των ΗΠΑ.
Η ομάδα του προέδρου Τζο Μπάιντεν αρχικά είδε την επιθετική χρήση των κυρώσεων από τους προκατόχους της ως αναποτελεσματική και δυνητικά αντιπαραγωγική. Η υπουργός Οικονομικών Τζάνετ Γέλεν υποσχέθηκε μια επανεξέταση των πρακτικών των κυρώσεων των ΗΠΑ κατά τη διάρκεια των ακροάσεων επιβεβαίωσης. Αυτό που προέκυψε ήταν ένα προσεκτικά συνταγμένο αλλά καθόλου τολμηρό έγγραφο πολιτικής, που υπόσχεται να συντονιστεί με τους συμμάχους και να εξετάσει πώς η υπερβολική χρήση της οικονομικής πίεσης των ΗΠΑ θα μπορούσε με την πάροδο του χρόνου να ξεφουσκώσει την υπεροχή του δολαρίου και να διαβρώσει τη νομιμότητα των ΗΠΑ.
Όμως οι παρατηρητές δικαίως παρατήρησαν ότι η βιωσιμότητα αυτού του περιορισμού εξαρτάται από την ανατροπή των διεθνών γεγονότων. Πρώτα ήρθε η βίαιη καταστολή του προέδρου της Λευκορωσίας Αλεξάντερ Λουκασένκο στη Λευκορωσία και ένα πραξικόπημα στη Μιανμάρ. Μετά ήρθε η Ουκρανία. Η βασική αναδιάρθρωση του Υπουργείου Οικονομικών έσβησε γρήγορα. Παρά τις προθέσεις της να κάνει το αντίθετο, η κυβέρνηση Μπάιντεν ανέβασε την οικονομική πίεση σε επίπεδο πρωτοφανές στην ιστορία των κυρώσεων των ΗΠΑ. Η ιδέα ότι είχαμε ήδη δει τη «μέγιστη» πίεση συνεθλίβη ταχύτατα.
Ωστόσο, η στρατηγική για τη Ρωσία έχει κάποιες ομοιότητες με προηγούμενες εκστρατείες κυρώσεων. Η Ρωσία, το Ιράν και η Βενεζουέλα είναι όλα πετροκράτη. Σε κάθε χώρα, η οικονομική ευθραυστότητα στο εσωτερικό έχει καταστήσει ασφαλέστερη την αποθήκευση των κερδών του πετρελαίου στο εξωτερικό σε σταθερές αγορές και σε δολάρια, το νόμισμα του εμπορίου. Αυτά τα κέρδη συγκεντρώνονται από κρατικές εταιρείες και συνδέονται με επενδυτικά ταμεία ή περιουσιακά στοιχεία της κεντρικής τράπεζας, δίνοντας στις ΗΠΑ πλεονέκτημα στη μόχλευση επί του κρατικού πλούτου. Έτσι, όπως και με τις δυτικές κυρώσεις στη Ρωσία τώρα, τα προγράμματα της Βενεζουέλας και του Ιράν περιελάμβαναν επίσης δέσμευση κρατικών περιουσιακών στοιχείων που προέρχονται από την ενέργεια που διατηρούνται στο εξωτερικό και επιβολή εμπάργκο στις εισαγωγές πετρελαίου. Αλλά σε αντίθεση με το Ιράν και τη Βενεζουέλα, η Ρωσία είναι μια χώρα των G20 και βαθιά ενσωματωμένη στις παγκόσμιες αγορές. Το Ιράν αποκόπηκε από τις δυτικές αγορές εδώ και χρόνια. Η Ρωσία αποκόπηκε για μέρες. Η επιβολή ξαφνικής οικονομικής απομόνωσης μπορεί να έχει τεράστιες συνέπειες για την παγκόσμια οικονομία.
Τι συμβαίνει τώρα; Η στρατηγική των κυρώσεων της Δύσης είναι μια κούρσα ενάντια στον χρόνο - ή μάλλον, δύο ρολόγια που αγωνίζονται μεταξύ τους. Το ένα ρολόι είναι οικονομικό - πόσος χρόνος χρειάζεται για να γονατίσει την 11η μεγαλύτερη οικονομία του κόσμου - και ένα στρατιωτικό, πόσο καιρό χρειάζεται η Ρωσία για να νικήσει τις ουκρανικές δυνάμεις.
Τις επόμενες εβδομάδες, οι παρατηρητές της αγοράς είναι πιθανό να καταγράψουν πτώση στην αξία του ρουβλίου καθώς η Ρωσία αξιοποιεί τους εναπομείναντες οικονομικούς της πόρους για να αποτρέψει μια νομισματική κρίση. Οι αποδόσεις των ομολόγων θα αυξηθούν και οι αξιολογήσεις πιστοληπτικής ικανότητας θα μειωθούν, πυροδοτώντας φόβους ότι η Ρωσία φτάνει σε χρεοκοπία, ειδικά καθώς τα ομόλογα φθάνουν στη λήξη αυτόν τον μήνα. Τα αρχικά οικονομικά ευρήματα προβλέπουν ότι η Ρωσία θα παρουσιάσει πτώση της παραγωγικότητας χειρότερη από ό,τι κατά τη διάρκεια της μεγάλης χρηματοπιστωτικής της κρίσης το 1998. Αυτή τη φορά, ωστόσο, το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο είναι πολύ απίθανο να παρέμβει.
Οι οικονομολόγοι μπορούν μόνο να υποθέσουν τι σημαίνει για τους υπόλοιπους από εμάς η ταχεία κατάρρευση μιας χώρας των G-20. Οι τιμές της ενέργειας ενδέχεται να αυξηθούν σε δυσβάσταχτα επίπεδα παρά την απελευθέρωση στρατηγικών αποθεμάτων. Οι αυξανόμενες τιμές των εμπορευμάτων θα μπορούσαν να οδηγήσουν τις αναπτυσσόμενες χώρες που εξαρτώνται από ρωσικά και ουκρανικά σιτηρά σε ακόμη μεγαλύτερο χρέος μετά τον Covid. Η μεταδοτικότητα των οικονομικών προβλημάτων και των χρεών θα μπορούσε να εμφανιστεί σε απρόβλεπτα μέρη, αποκαλύπτοντας νέες γωνίες διασύνδεσης και εξαρτήσεων σε μια παγκοσμιοποιημένη οικονομία. Αυτό είναι πιθανό να ξεκινήσει στην Κεντρική Ασία, όπου οι οικονομίες είναι στενά συνδεδεμένες με χρηματοδότηση και εμπόριο με τη Ρωσία, και ενδεχομένως να επεκταθεί στη Βόρεια Αφρική και ακόμη και σε περιοχές της Ευρώπης, όπου ρωσικές θυγατρικές έχουν καταθέσει αίτηση πτώχευσης.
Οι κρίσεις χρέους, ο πληθωρισμός και οι ανθρώπινες ανάγκες είναι γνωστό ότι υποκινούν την αντιπαράθεση, κυρίως μέσω της οικονομικής αστάθειας στη Γερμανία που οδήγησε στην άνοδο του ναζισμού, αλλά και των εξεγέρσεων για το ψωμί στην Αίγυπτο κατά τη δεκαετία του 1970 και την κατάρρευση της προπολεμικής οικονομίας στην Αμερική. Τίποτα από αυτά δεν πρόκειται να συμβεί, αλλά η παράπλευρη ζημία της τρέχουσας στρατηγικής θα μπορούσε να είναι μεγαλύτερη από ό,τι γνωρίζουμε.
Όταν σχεδιάζετε μια στρατηγική για τον τερματισμό ενός βάναυσου, παράλογου πολέμου, οποιαδήποτε επιλογή για ισχυρή κλιμάκωση έχει αξία. Αλλά δεν υπάρχει καμία αμφιβολία τώρα: Το κλείδωμα των αποθεμάτων της Ρωσίας δεν είναι οικονομική πίεση, είναι οικονομικός πόλεμος και το διακύβευμα είναι υψηλό.
Αυτή μπορεί να είναι η τελευταία φορά που μπορεί να είναι εφικτή μια στρατηγική που βασίζεται στο κλείδωμα του νομίσματος. Εάν οι κυρώσεις δεν τερματίσουν τον πόλεμο - ο μαξιμαλιστικός στόχος που τους έχει ανατεθεί - θα είναι εύκολο να υποστηριχθεί ότι η απόλυτη μέγιστη χρήση της οικονομικής ισχύος των ΗΠΑ έχει τα όριά της. Το βασικό ελάττωμα είναι η υπόθεση ότι οι κυρώσεις είναι «όπλα» και η συνοδευτική ελπίδα (ή εσφαλμένη αντίληψη) ότι η οικονομική μομφή μπορεί να αποτελέσει αποτελεσματικό φρένο στη στρατιωτική επιθετικότητα. Οι υπό κυρώσεις χώρες θα μειώσουν περαιτέρω τη μόχλευση της Δύσης στον εθνικό τους πλούτο, επειδή οι ασφαλέστερες αγορές έχουν αποδείξει ότι μπορούν να γίνουν οι πιο επικίνδυνες από όλες. Αυτό δεν θα συμβεί αμέσως επειδή ο κόσμος παραμένει συντριπτικά δολαριοποιημένος, αλλά όπως σημειώνει η αρχική στρατηγική του Υπουργείου Οικονομικών, η οικονομική ισχύς των ΗΠΑ είναι πιθανό να διαβρωθεί με την πάροδο του χρόνου. Η ισχύς των κυρώσεων ως κεντρικό δόγμα της στρατηγικής εθνικής ασφάλειας θα μπορούσε να βρίσκεται στα πρόθυρα εκτόνωσης. Όσο περισσότερο οι ΗΠΑ απομακρύνουν τους γεωπολιτικούς αμφισβητίες από το χρηματοπιστωτικό τους οικοσύστημα, τόσο λιγότερη δυνατότητα διαπραγμάτευσης και πλεονέκτημα θα έχει ώστε να αρνηθεί αυτή την πρόσβαση ως τιμωρία στο μέλλον.
Οι ΗΠΑ και οι σύμμαχοί τους αποφάσισαν να αναλάβουν αυτό το ρίσκο. Με αυτόν τον τρόπο, το στοίχημά τους είναι τριπλό: Πρώτον, ότι οι κυρώσεις μπορούν να επιφέρουν επαρκή οικονομική καταστροφή εγκαίρως για να κάνουν τον Πούτιν να γυρίσει πίσω τα στρατεύματά του ή τουλάχιστον να διαπραγματευτεί με το Κίεβο καλή τη πίστη. Δεύτερον, ότι τα οφέλη θα υπερτερούν των πιθανών κυματιστικών επιπτώσεων στην παγκόσμια οικονομία. Και το τρίτο τους στοίχημα είναι με την ιδέα των ίδιων των κυρώσεων — ότι μπορούν να χρησιμοποιηθούν για την υπεράσπιση μιας πολιτικής αρχής και ενός τρόπου ζωής (δημοκρατία έναντι απολυταρχίας).
Είναι αναμφισβήτητα ο μεγαλύτερος γεωπολιτικός στόχος που έχει σχεδιασθεί για να επιτευχθεί, σίγουρα στο συντομότερο χρονικό διάστημα. Εάν η εκστρατεία έχει σοβαρό αντίκτυπο στις περιφερειακές ή ακόμα και στις παγκόσμιες οικονομίες, αλλά εξακολουθεί να αποτρέπει μελλοντική επίθεση κατά της Ανατολικής Ευρώπης, αυτό είναι ένα έπαθλο παρηγοριάς που αξίζει να κερδίσετε. Αλλά αν η Δύση φτωχαίνει τη Ρωσία καθώς ένας ανεμπόδιστος, ανενόχλητος Πούτιν ισοπεδώνει τον γείτονά του, κανείς δεν μπορεί να πει ότι το στοίχημα κερδήθηκε. Και θα είναι δύσκολο να δούμε πώς οι κυβερνήσεις μπορούν να διατηρήσουν την πίστη τους στις κυρώσεις.
Η Julia Friedlander είναι ανώτερη συνεργάτις και διευθύντρια του Economic Statecraft Initiative στο Ατλαντικό Συμβούλιο. Προηγουμένως υπηρέτησε ως ανώτερη σύμβουλος πολιτικής για την Ευρώπη στο Γραφείο Τρομοκρατίας και Χρηματοοικονομικών Πληροφοριών στο Υπουργείο Οικονομικών των ΗΠΑ και ως διευθύντρια για την Ευρωπαϊκή Ένωση, τη Νότια Ευρώπη και τις Οικονομικές Υποθέσεις στο Εθνικό Συμβούλιο Ασφαλείας.
No comments:
Post a Comment